Bretton Woods II : Pourquoi et Comment.

 

Les démonstrations d’activisme continuent sans interruption dans le déroulement de la crise financière. Le dernier épisode important a été la visite des Présidents Sarkosy et Barroso au Président Bush samedi dernier au cours duquel un accord a été trouvé pour convoquer une Conférence destinée à réformer le système financier international.

 

A ce stade peu de choses sont définies, si ce n’est que la conférence se déroulera en plusieurs étapes, dont la première devrait se tenir, au niveau des Chefs d’Etat, à New York dans le courant du mois de novembre et que, en plus du G8, la participation des principaux pays émergeants et fournisseurs de matières premières est prévue. Cette évolution vaut acceptation par les pays industrialisés qui ont dominé l’économie mondiale depuis Bretton Woods I, d’un déplacement irréversible des équilibres du pouvoir économique et financier vers une structure multipolaire à laquelle les nouveaux participants sont appelés à contribuer en tant que « partenaires » à part entière.

 

L’ampleur de la crise financière actuelle a démontré que le système hérité des suites de la crise de 1929 et codifié à la fin de la seconde Guerre Mondiale n’est plus capable d’assurer un cadre suffisamment robuste pour assurer la stabilité des marchés financiers. L’élément essentiel qui fait aujourd’hui défaut est la « Confiance ». C’est donc au rétablissement de celle-ci que doivent s’atteler en premier lieu les responsables politiques, tant ceux des pays qui participeront directement à la Conférence que ceux qui y seront « représentés » indirectement. En effet, s’il y a un constat qui n’est pas l’objet de contestation, c’est bien celui que les marchés financiers sont devenus « irrévocablement » globaux et que leur régulation doit, par conséquent, participer d’un système consensuel auquel il y a un intérêt évident pour chacun d’adhérer.

 

Personne ne peut nier les bienfaits dérivés au plan mondial de l’expansion économique extraordinaire de la deuxième moitié du XXème siècle. Il est vrai que les bénéfices en ont été très inégalement répartis et que cette inégalité a eu tendance à s’accélérer au fur et à mesure que la globalisation a favorisé la déréglementation qui a conduit inéluctablement le système à la quasi « rupture ». N’oublions cependant pas, que la mondialisation a aussi permis de faire sortir des centaines de millions de personnes de la pauvreté et qu’il convient donc de veiller à ce que cet aspect vertueux soit non seulement préservé, mais, bien au contraire, amplifié en dotant le système économique et financier d’une gouvernance respectueuse des intérêts des citoyens, quel que soit leur degré de développement.

 

Ceci impose aux représentants des pays riches une première obligation: faire comprendre à leurs opinions publiques respectives la nécessité d’une prise en compte réelle des défis que sont la pauvreté et le sous-développement, non pas au nom de grands principes moraux (quoiqu’ils ne faut pas les nier) mais tout simplement parce que cette attitude est dans l’intérêt bien compris de chacun. Cette prise en compte commence par la « représentation » de l’ensemble des pays à la Conférence car tout nouveau système sera aussi faible que son plus fragile maillon.

 

C’est dans ce même esprit que toute incitation au protectionnisme doit être écartée. Il faut se souvenir que les effets les plus dévastateurs de la dépression des années 1930 ont été provoqués par les réactions protectionnistes, notamment des Etats-Unis.

 

La question de la « représentation » va se poser aussi à d’autres niveaux et en particulier à celui de l’Union Européenne. Le leadership, assumé avec un panache certain par le Président Sarkosy, l’a été au nom de l’UE et non de la France. Saura-t-on, à la veille de la Conférence, en tirer les leçons qui s’imposent ? Idéalement, pour créer la confiance et bénéficier de l’influence et de la crédibilité nécessaires, l’UE devrait parler d’une seule voix (comme elle le fait à l’OMC par l’intermédiaire du Commissaire responsable du commerce international). Etant donné les enjeux, une structure adéquate de la représentation européenne devrait être mise sur pied pour concilier les intérêts respectifs des zones financières prépondérantes (Eurozone et Grande Bretagne) tout en permettant aux autres Pays Membres de se faire entendre. Il est clair que l’issue réservée à cette question primordiale aura inévitablement des conséquences bien au-delà de la seule refonte du système financier. Sans doute  faudra-t-il se résoudre à ce que le rééquilibrage des forces en présence pour négocier la réforme envisagée se répercute dans d’autres domaines tels que la composition du Conseil de Sécurité ou la représentation de l’Union Européenne dans les organismes internationaux etc.

 

L’exemple que l’UE peut donner est aussi de nature à faciliter l’acceptation par d’autres pays d’une représentation indirecte, à l’échelle régionale par exemple, de manière à limiter la participation aux débats à un nombre raisonnable de négociateurs. Si, par contre des revendications à caractère nationaliste prennent le dessus, il faut craindre que le résultat sera très limité et risque de se borner à un énoncé de principes de bon sens dont la mise en œuvre restera aléatoire.

 

La formule retenue à Camp David, préconisant une succession de réunions de la Conférence, paraît bien adaptée pour résoudre de manière concrète cet épineux problème. En effet, les intervalles entre les réunions au sommet pourraient être consacrées à deux priorités : consulter sur une base régionale les Pays qui ne sont pas directement représentés et, d’autre part, permettre la réunion de groupes techniques chargés de faire des propositions spécifiques sur les différents aspects de la réglementation envisagée.

 

Un autre aspect fondamental à prendre en compte est la différence profonde entre la structure financière du monde lors de Bretton Woods I et celle qui prévaut aujourd’hui. Après la guerre, chaque marché financier était indépendant, défini par les frontières étatiques (et donc monétaires) et relié aux autres principalement au travers du marché des changes, lui-même strictement contrôlé par les autorités nationales. Les institutions financières opéraient essentiellement à l’intérieur de leur marché national. Aujourd’hui, le marché des changes ne constitue qu’un des multiples canaux par lesquels les flux financiers circulent à travers le monde. Les institutions opèrent librement dans de nombreux pays. La liberté de mouvement des capitaux a engendré l’interdépendance profonde entre tous les acteurs économiques : producteurs, opérateurs du secteur public, consommateurs et investisseurs. Les mécanismes de transmission instantanés, rendus possibles par les progrès inouïs des communications, a, d’un côté, permis une croissance sans précédent de la richesse globale mais a, de l’autre, considérablement augmenté la vulnérabilité du système dans son ensemble. En effet, limiter la régulation au libre fonctionnement des marchés a franchement montré ses limites : cela a permis à la monnaie – le dollar US - de la plus grande puissance mondiale de s’immiscer dans les circuits tellement profondément au travers de produits financiers – y compris les dérivés - qu’elle a fini par contaminer l’ensemble du système financier international.

 

Si l’option d’un retour aux contrôles des changes à l’ancienne doit être exclu sous peine d’étouffer l’économie mondiale et de faire régresser les espoirs légitimes de progrès, notamment des pays les plus démunis, il est tout aussi illusoire de vouloir imposer un système de réglementation financière unique d’application universelle. Cela ne correspondrait d’ailleurs ni aux besoins de la grande majorité des acteurs ni à une exigence d’efficacité indispensable.

 

Avant de se lancer dans le contenu spécifique de la réglementation, il sied d’en concevoir l’architecture. Une approche pyramidale me paraît la plus appropriée, permettant de concilier l’universalité des principes et leur application aux acteurs globaux avec des spécificités régionales et nationales pour les opérateurs dont les activités sont cantonnées à l’intérieur se ces limites. Cette approche s’inspire des propositions qui ont été faites concernant la supervision des banques au sein de l’UE où il est envisagé que seul la quarantaine d’institutions opérant de façon transnationale seraient soumises à une supervision à l’échelle de l’Union, laissant la grande majorité des opérateurs sous contrôle des autorités nationales. Dans le cadre d’une nouvelle réglementation universelle, on pourrait s’accommoder de trois niveaux : mondial, régional et national.

 

C’est aussi à l’intérieur de ce cadre que l’on pourrait traiter la question des « paradis fiscaux ». La capacité d’opérer comme institution financière n’importe où dans le monde devrait être sujette à une licence octroyée par un Pays Membre du système réglementaire universel. La licence serait mondiale, régionale ou nationale engendrant une supervision directe ou indirecte correspondante : même si la supervision ordinaire est déléguée aux autorités locales, les bénéficiaires de licences régionales ou mondiales devraient s’ouvrir, sur demande, à l’inspection des autorités correspondantes. Une procédure universelle d’« échange d’informations », dont l’acceptation serait une condition d’appartenance au système mondial, serait de nature à mettre fin à la concurrence fiscale. Il n’est ici nullement question d’une uniformisation de la fiscalité, car une saine concurrence entre Pays par le biais d’une taxation avantageuse de ses propres résidents est à préserver. Ce qui, par contre, est inacceptable, est la protection de « non résidents » en leur prêtant assistance pour se dérober à leurs obligations fiscales nationales.

 

Un autre axe de répartition concerne la nature des institutions soumises à réglementation. La crise actuelle a mis en évidence l’inadéquation du système réglementaire existant quant à la supervision d’institutions dont les activités se sont progressivement étendues au fur et à mesure de la libéralisation et/ou de la dérégulation. La suppression du Glass-Stiegel Act et l’autorisation du concept « banque assurance » ou encore l’absence de réglementation du marché des CDS (Credit Default Swaps) constituent trois exemples parmi beaucoup d’autres où le cadre réglementaire n’a pas été adapté aux évolutions du marché. Alors que le Secrétaire au Trésor Poulson s’est déjà prononcé de manière détaillée sur la restructuration du cadre réglementaire américain, il est nécessaire que cette question soit abordée de façon multilatérale afin d’assurer la cohérence nécessaire au sein d’un système renouvelé.

 

Comme l’a excellemment décrit le Président Trichet, lors de son interview télévisé sur LCI, la réglementation est destinée à « encadrer le risque » et non à l’éliminer : « sans risques il n’y aurait pas besoin de réglementation et… la prise de risques est un élément essentiel de la croissance » Il conviendra donc d’adapter la réglementation aux types d’institutions visées : ainsi, la réglementation bancaire devra être différenciée de celle des « Hedge Funds ». Il est important que ces dernières soient autorisées à prendre les risques conformes à leurs modèles économiques, tant qu’existent une transparence suffisante et une supervision adaptée pour empêcher que leurs opérations n’aient des conséquences systémiques capables de compromettre l’équilibre du système financier en général.

 

Un autre thème qui sera central aux négociations sera celui des responsabilités. Il est essentiel d’établir le degré de responsabilité respectif des acteurs de marché, des régulateurs ainsi que des autorités politiques et monétaires. Une attention particulière doit être apportée à la mise en œuvre des procédures  de supervision (tant interne qu’externe) ainsi que des sanctions dissuasives en cas de comportements fautifs. Des procédures concrètes et efficaces d’entre aide judiciaire internationale dans le contexte de la réglementation financière doivent compléter les dispositifs existants si l’on veut rétablir la confiance du citoyen. Il est clair que ce sujet sera très délicat car il met en présence des concepts de justice variés, liés à des traditions nationales aussi différentes que légitimes. Ce ne sera certainement pas le domaine le plus facile sur lequel obtenir un consensus, mais il serait très dangereux de l’ignorer.

 

Conclusion :

 

La liste – non exhaustive –  ci-dessus, des sujets complexes à traiter lors de la Conférence, impose une préparation minutieuse de celle-ci  d’autant plus que le processus lui-même vise à renforcer immédiatement la confiance encore très fragile qui refait lentement surface.

 

La formule d’une Conférence par étapes –comme les Conciles - semble adaptée aux défis à surmonter. Elle permet : l’établissement d’un « Secrétariat permanent » dont le rôle serait de coordonner les travaux ; la création de « Commissions » spécialisées, réunissant les spécialistes qualifiés (en ce compris des acteurs de marché) qui prépareraient les décisions à prendre au niveau politique ; l’inclusion dans le processus du plus grand nombre de parties prenantes de façon à ce que chacun puisse s’approprier le résultat et le faire accepter par sa propre opinion publique.

 

Si, lors de la première réunion de New York, qui doit forcément prendre en compte le changement d’administration aux Etats-Unis, un accord limité au cadre de négociation pouvait être réalisé, un énorme pas en avant aurait été accompli. Ce serait le meilleur gage de la réussite d’une réforme très ambitieuse dont la mise en œuvre doit se faire progressivement dans le courant de la décennie à venir.

 

Lorgues, le 20 octobre 2008

 

Paul N. Goldschmidt

Directeur, Commission Européenne (e.r.) ; Membre du Comité Consultatif de l’Institut Thomas More.