Considérations sur la réforme du système financier international.

 

 

A la veille des réunions au sommet qui se profilent et dont la finalité est d’accoucher d’un nouveau cadre législatif, réglementaire et éthique pour le marché financier international, il n’est pas suffisant d’afficher un volontarisme plus ou moins béat mais, au contraire, de faire preuve de réalisme à propos du calendrier nécessaire à la conception et mise en œuvre des réformes structurelles profondes qu’appellent les circonstances. Dans un premier temps, il serait particulièrement utile d’obtenir un accord de principe sur certains sujets délicats qui couvrent les questions de « représentativité » des négociateurs ou encore dans les domaines de la « responsabilité » et des « sanctions » pour éviter de s’éterniser sur les questions formelles et conceptuelles au détriment des problèmes de fond. C’est à ce prix qu’on peut espérer redonner confiance aux citoyens et permettre ainsi aux marchés de remplir correctement leur fonction d’intermédiation de la croissance économique, socle sur lequel tout progrès social est fondé.

 

Il y a trois aspects fondamentaux qui, quoique distincts, sont cependant intimement interdépendants : le cadre législatif, le cadre réglementaire et la sphère du domaine privé. Des faiblesses évidentes sont apparues dans chacun de ces domaines qui ont contribué à la crise financière que nous traversons.

 

Sur le plan législatif, l’arsenal des lois, notamment celles à caractère répressif, sont totalement démodées. On essaye, souvent vainement, de traiter les transgressions,  en particulier les actions en « responsabilité », au travers de concepts plus généraux qui n’ont pas été conçus en fonction de – et sont totalement inadaptés à - la complexité du marché financier. Cette situation induit un sentiment de déresponsabilisation et d’impunité, - recouvrant bien souvent une incompétence criante - qui a été un puissant moteur dans le dévoiement de l’utilisation de structures, de techniques, de véhicules et de produits financiers dont, par ailleurs, il y a lieu de reconnaître tant l’ingéniosité que la légitimité.

 

Il est donc impératif de revoir le cadre législatif de l’encadrement du marché financier en définissant clairement les « responsabilités » des acteurs.

 

A titre d’exemple, il faut considérablement renforcer les pouvoirs des régulateurs et des actionnaires d’entreprendre des actions en responsabilité contre des défaillances ou incompétences des gestionnaires et les membres des organes de gouvernance, en particulier pour les sociétés cotées. Là où les entreprises exercent des compétences qui touchent à un « bien publique » telles que la collecte de l’épargne, les bourses, les conseils ou mandats de gestion en matière d’investissements etc., les standards d’exigences doivent être renforcés.

 

Pour assurer un caractère réellement dissuasif à une conduite répréhensible on pourrait envisager, parmi d’autres, trois mesures à caractère emblématique :

 

a)       Interdire les positions croisées d’administrateurs entre sociétés cotées. Cette disposition éviterait les nominations conduisant à tentation de réciprocité où chacun évite de trop « déranger ». Une telle attitude conduit souvent les administrateurs à ne pas exercer leurs obligations statutaires vis-à-vis des actionnaires.

b)       Priver toute personne condamnée pour un délit lié à un mandat social ou un contrat d’emploi du droit d’exercer une fonction d’ « administrateur », pour au moins 5 ans (comme c’est le cas pour les « politiques »). L’intérêt de cette mesure, c’est qu’elle n’est pas – comme les pénalités financières – susceptible d’être atténuée par des polices d’assurance et atteint les éventuels coupables dans leur ego en même temps que dans leur portefeuille.

c)       La reprise de contrôle par la puissance publique, sous la surveillance d’une autorité supranationale, des bourses de valeurs pour assurer la cohérence au niveau des principes de base ainsi que la prise en compte de spécificités régionales ou nationales au travers d’un système décentralisé de surveillance. Cette mesure est proposée en reconnaissance du caractère de « service publique » assuré par ces bourses; celles-ci ont, en effet, bien rempli leur rôle pendant la crise en procurant une « contrepartie de dernier ressort » à un moment où tous les autres marchés financiers étaient gravement perturbés. Ce rôle est, néanmoins, trop central à la  santé de l’économie en général pour être confié, comme c’est le cas aujourd’hui, à une gouvernance relevant quasi exclusivement du secteur privé.

 

 

Un autre volet de l’aspect pénal qui doit être abordé dans le cadre de la réforme législative découle du caractère mondialisé des marchés financiers: il faudra apporter un soin particulier aux questions de la juridiction compétente, de l’entraide judiciaire, de l’application des peines etc.

 

Portons maintenant notre attention sur le contexte réglementaire. Un premier lien avec l’aspect législatif tient au fait que, dans presque tous les cas, la législation qui instaure le cadre réglementaire du marché financier n’a pas suivi les évolutions rendant l’accomplissement des mandats de surveillance particulièrement compliqué et inefficace. La conglomération des métiers financiers, qui s’est accélérée dans les vingt dernières années, a rendu la majorité des opérateurs tributaires d’une série toujours plus longue de régulateurs indépendants dont les mandats respectifs variaient, de surcroît, d’un pays à l’autre.

 

La prolifération de régulateurs s’est manifestée à deux niveaux: d’abord sur le plan national où différents métiers – banque commerciale, banque d’affaires, agent de change ou assurances – étaient la responsabilité de différents régulateurs et ensuite, sur le plan international, où une même institution devait rapporter à chacun des régulateurs dans les différents pays. Jusqu’à très récemment, les Gouvernements (en particulier au sein de l’UE) se sont satisfaits d’une « coopération renforcée » entre régulateurs. Il devient évident que cela ne constitue pas une réponse adéquate car elle handicape aussi bien les régulateurs dans l’exercice de leur mission qu’elle dilue la responsabilité au point qu’elle ne s’exerce plus.

 

Il sied donc de réinventer, quasiment depuis les fondations, l’architecture du cadre réglementaire du marché financier. J’ai déjà eu l’occasion de suggérer à ce propos une structure pyramidale à trois étages couvrant l’échelon mondial, régional et national où la supervision s’exercerait au niveau auquel une institution est autorisée à opérer. Sur le plan des « métiers », il faudra se poser la question de savoir si la conglomération des différents secteurs est souhaitable ou s’il convient de rétablir une séparation juridique étanche entre certains métiers. Dans la mesure où un système d’étanchéité est retenu, une division équivalente de la structure réglementaire serait souhaitable.

 

En dehors de la question de l’architecture, il faut aussi considérer, sans à priori, la question des ressources. Une des raisons qui a entravé la capacité des régulateurs à remplir leur mission est le manque criant de moyens. La disparité croissante entre la rémunération des agents du secteur financier privé et des agents de la puissance publique a creusé un fossé limitant la capacité des autorités à recruter des agents compétents et capables de comprendre les implications de nouveaux produits de plus en plus complexes. Corriger cette situation n’absorberait qu’une fraction minime des ressources dégagées par les gouvernements pour soutenir le système financier et devrait constituer une des premières priorités.

 

A la fin du processus, un système approprié de « responsabilisation » des Régulateurs devra également être proposé. Celle-ci pourrait s’inspirer des règles que l’on envisage de mettre en place pour l’encadrement des Agences de Notation. En utilisant des standards de nature équivalente dans ces deux métiers très distincts, on évitera la tentation de légiférer pour chacun d’eux dans un sens qui rendrait inefficace ou viderait de leur contenu les mandats qui leur sont assignés.

 

Quant au contenu de la réglementation, il faut se donner le temps: toute précipitation est mauvaise conseillère. Le cadre réglementaire doit viser à rendre robuste la surveillance d’un marché qui fonctionne dans un environnement normal; il doit être capable d’anticiper correctement les signes précurseurs de toute détérioration significative ou d’anomalies. Il faudra confier à des groupes d’experts la rédaction des mesures détaillées en encadrant correctement leurs travaux, notamment en définissant avec précision les objectifs poursuivis.

 

C’est dans ce cadre que la « dimension politique » des négociations prendra toute sa signification : en effet dans la définition des objectifs il faudra pleinement tenir compte des désirs légitimes des pays émergeants et des pays victimes encore d’un sous-développement chronique qui se trouvent pour la première fois impliqués dans la réforme. Cela suppose un changement profond dans l’attitude des pays développés; il leur incombe de faire preuve du courage politique nécessaire pour convaincre leurs opinions publiques respectives qu’il est de leur intérêt bien compris d’apporter leur soutien à ce processus.

 

Les efforts seront de mise chez tous les participants, car il est essentiel de se donner les moyens de lutter efficacement contre la corruption, d’instaurer un système qui élimine les « paradis fiscaux » et autres injustices criantes qui se sont glissées dans la structure intime de nos sociétés. Cette lutte pourrait être particulièrement utile si elle intègre une prise en compte d’un des risques principaux avérés lors de la crise, à savoir la gestion du « risque de contrepartie ». Il faudrait prévoir un système d’autorisation (licence) pour bénéficier du statut d’ « intermédiaire financier » rendant les circuits financiers transparents et soutenant efficacement tant la lutte antifraude sous tous ses aspects que, par exemple, la lutte contre le terrorisme.

 

Quant au rôle du secteur privé, ce n’est certes pas parce que l’on renforce le cadre législatif et réglementaire qu’il faut minimiser les efforts de gouvernance et d’autodiscipline. Jusqu’à preuve du contraire, l’économie de marché reste le moins mauvais système inventé par l’ « homo economicus ».  Les dérives constatées sont très largement le fruit des pulsions humaines de pouvoir et d’avidité qui, si elles ne sont pas convenablement encadrées, engendre inévitablement les excès que nous constatons.

 

Ceci conduit à poser la question des responsabilités individuelles et des sanctions. Il est incontestable qu’il y a, dans la situation actuelle, une large part de responsabilité collective à tous les niveaux : de la puissance publique (exécutive, législative et judiciaire), des acteurs économiques publiques (Régulateurs, Banques Centrales) et privés (financiers, administrateurs, gestionnaires, investisseurs, consommateurs..). C’est pour cette raison qu’une réforme en profondeur du système financier est aujourd’hui une nécessité reconnue par tous.

 

Cela n’exonère cependant nullement de la prise de sanctions spécifiques, chaque fois que la démonstration d’une transgression avérée est apportée. Il s’agit ici de veiller à l’application stricte de la loi (sans rétroactivité) et, au cas où une condamnation ne peut être obtenue, d’envisager les changements nécessaires dans les lois et règlements pour corriger les failles et éviter leur perpétuation. Ces actions devraient être entreprises vigoureusement, tant par la puissance publique au travers des organes appropriés que par les individus ou organisations privées qui s’estiment lésés par des agissements irresponsables de mandataires dûment accrédités (Administrateurs ou employés), comme c’est le cas dans les actions intentées dans les dossiers de la Caisse d’Epargne française ou Fortis.

 

L’ensemble de ces enjeux implique que l’effort soit centré sur la mise en place d’un système financier plus juste où transparence et  responsabilité doivent être les principaux piliers. Il faut espérer que les autorités ne se laisseront pas égarer par des considérations politiciennes et assumeront pleinement la lourde tâche qu’il leur incombe: mener à bien la transformation du système financier dont le monde a tant besoin.

 

Lorgues, le 30 octobre 2008 

 

Paul N. Goldschmidt

Directeur, Commission Européenne (e.r.) ; Membre du Comité Consultatif de l’Institut Thomas More.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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