Comme le laissent entendre les Présidents du Conseil et de la Commission, la réponse passe par les perspectives budgétaires 2021-2027.

Autant les mesures de déconfinement de l’urgence sanitaire ne peuvent s’envisager que par une coordination volontaire des Pays-Membres (PM) – qui ont pris des mesures unilatérales adaptées à leurs situations respectives -, autant il est important que se mette en place une gestion de la relance si le Marché Unique, la Monnaie Unique et l’Union elle-même doivent survivre aux chocs économiques, sociaux et politiques  majeurs qui suivront la pandémie.

L’ensemble des 27 Pays Membres seront confrontés au financement d’une relance dont le succès ou l’échec conditionnera celui de chacun d’eux. Il est donc essentiel de mobiliser des instruments transversaux où tant la mise en œuvre des mesures que le financement soient « mutualisés ». Le budget de l’Union constitue à cet effet l’instrument de choix. Il présente le grand avantage que les principes qui régissent son déploiement existent dans le cadre des traités existants et ne nécessitent donc pas de trouver un accord sur base de nouveaux  instruments. En effet, les 27 PM sont individuellement et conjointement responsables de l’équilibre des engagements de l’Union, assurant par le traité lui-même la mutualisation du risque budgétaire entre eux.

La nouveauté de l’accord entre les PM, décrit ci-dessous, portera sur deux volets principaux : l’élaboration du programme de relance, précisant ses objectifs et les modalités de son déploiement d’une part et son financement, de l’autre.

Déploiement

Il y a de nombreux avantages à focaliser l’intervention spécifique du budget européen au titre de la relance aux dépenses d’investissement, laissant à chaque membre la responsabilité de ses dépenses récurrentes de fonctionnement. Dans cette optique, une coopération étroite avec la BEI permettrait de mobiliser les compétences avérées de l’Institution pour assister la Commission qui serait « responsable » de la mise en œuvre du programme, mais dont l’exécution serait largement décentralisée au niveau des PM ou de partenariats transnationaux en fonction des projets.

Le processus de déploiement des ressources est strictement « budgétaire » : ayant levé les fonds, la Commission « investit » dans des projets en les finançant par l’intermédiaires des PM  ou partenariats de PM, comme elle le fait dans d’autres domaines (par exemple projets de recherche). Suivant la nature des projets (leur rentabilité éventuelle ou leur caractère de « bien public ») les fonds prendraient la forme soit des subventions, de prises de participations, de prêts ou une combinaison des trois. La contribution budgétaire pourrait soit couvrir l’ensemble du projet ou seulement une partie en partenariat avec des opérateurs publics et/ou privés. Un « règlement » et une  « ligne budgétaire » appropriés doivent donc être inscrits dans le budget tant pluriannuel qu’annuel.

Financement

La mutualisation du financement qui, constitue un des points d’achoppement depuis des années, resterait strictement limitée aux obligations des PM déjà souscrites dans le traité, à savoir leur obligation individuelle et conjointe d’assurer l’équilibre du budget de l’Union.

Son articulation serait la suivante :

L’accord sur les perspectives budgétaires pluriannuelles 2021-27 doterait le budget de l’Union d’une ligne budgétaire l’autorisant à emprunter sur les marchés un montant équivalent à celui du programme de relance envisagé (mettons au départ 1 trillion d’€). Les obligations émises par la « Communauté Européenne » dans le cadre de cette enveloppe seraient assorties de conditions spécifiques liées aux projets qu’ils financent pour ce qui est de leur montant et de leur échéance, les autres caractéristiques étant communes à l’ensemble des émissions.

En particulier les conditions de taux et de remboursement répondraient à une structure originale qui devrait rendre la mutualisation du risque par le biais du budget, acceptable à tous les PM :

Partant du constat que les taux d’intérêt à long terme pour les meilleurs débiteurs de l’Eurozone sont aujourd’hui autour de zéro et que ces mêmes débiteurs garantissent les obligations à émettre, le taux d’émission devrait être aussi du même ordre, soit 0%. Néanmoins, afin de garantir une stabilité de la valeur des titres, quelle que soit l’évolution des taux d’intérêt (sauf le cas extrême d’un démantèlement de l’€), tous les Pays Membres de l’Union s’engageraient à accepter ces titres à leur valeur faciale en €, en paiement de toute dette fiscale nationale dont le détenteur serait redevable à leur égard. En parallèle, les appels de fonds effectués à intervalles réguliers par le budget auprès des PM pourraient être réglés également en présentant les obligations dont ils seraient devenus détenteurs. Les obligations ainsi reçues par le budget seraient annulées (réduisant la dette) et, en cas de besoin de trésorerie, une nouvelle série d’obligations pourrait être émise en remplacement des titres annulés.

Un tel système circulaire nécessiterait l’établissement d’un office de gestion de la dette communautaire au sein de la Direction Générale du budget ou d’un « Office » indépendant à cet  effet. Cela rendrait nécessaire la modification du règlement financier du budget pour accommoder le système, ce qui en soi est une opération complexe mais beaucoup moins lourde qu’une modification du traité. La reconnaissance de l’urgence créée par la pandémie devrait garantir l’émergence d’une volonté politique capable de surmonter les réticences.

Cette procédure évite toute mutualisation de dettes existantes ou futures contractées directement par les PM et s’inscrit dans les obligations que chacune d’elles a déjà souscrites dans le cadre des traités existants.

Avantages additionnels

Etant donné les caractéristiques particulières d’utilisation des titres comme moyens de paiement pour les dettes fiscales au niveau des PM et des appels de fonds par l’Union, qui leur confère une valeur avoisinante au « pair », une fois une quantité importante de ces obligations émises, un marché secondaire liquide devrait se développer.

Ce serait un outil idéal pour permettre à la BCE de réguler le Marché Monétaire se portant acheteur ou vendeur suivant qu’elle veuille abonder ou assoiffer le marché en liquidités. La BCE aurait ainsi un instrument similaire à la FED qui régule le marché clé des bons du Trésor américain. Ce développement serait donc aussi un élément clé dans la pérennisation de la Monnaie Unique, compensant partiellement par sa flexibilité la perte d’autonomie en matière de fixation du taux de change que les PM de l’Eurozone ont abandonnée (de manière similaire que l’ont fait les Etats fédérés des Etats-Unis). Cet instrument serait de nature à faciliter la concurrence de l’€ vis-à-vis du dollar sur les marchés financiers internationaux et de permettre à l’Union de peser sur l’échiquier géopolitique au moment où la domination américaine et chinoise tend à marginaliser l’Europe.

S’il paraît prudent de limiter initialement ce système au financement du programme de relance de l’économie pour endiguer la crise qui se profile, rien n’empêche, à terme, en cas de succès, d’élargir ce système au financement général du budget et d’introduire progressivement un financement plus flexible et plus solidaire de l’Union.

L’Union se doterait ainsi d’une dette « souveraine », assise sur la richesse de l’ensemble de ses Membres. Cela devrait avoir une double implication à terme : renforcer progressivement ses « ressources propres » (réduisant les contributions directes des PM) et exiger que les Pays non-Membres de l’UEM la rejoignent.

La solidarité implicite que la mise en œuvre d’un tel programme  implique entre les 27 PM est probablement aussi ce qui le rendra controversé car ce serait une victoire majeure des défenseurs d’une Europe plus intégrée et porterait un coup décisif aux espoirs des nationaux-populistes qui ont misé sur la pandémie pour renforcer leurs appels aux vertus d’une « souveraineté nationale» désuète et inefficace. C’est donc maintenant – pour chaque Etat Membre – l’occasion et l’obligation de se déterminer sur l’avenir du projet européen. C’est par conséquent, l’agenda décrit ci-dessus qui devrait devenir un des objets centraux de la « Conférence sur l’avenir de l’Europe ».