Commentaire sur la Communication de la Commission Européenne (COM(2021) 32)

La veille de l’inauguration du Président Biden, la Commission a publié une Communication visant à renforcer le rôle de l’Union Européenne sur la scène mondiale avec pour objectif le développement d’une « stratégie d’ouverture autonome » prôné dans sa Communication de mai 2020. Cette nouvelle Communication examine, en particulier, le développement du rôle international de l’€, le renforcement de l’infrastructure du marché financier, le renforcement du régime européen de sanctions ainsi que la protection contre une application extraterritoriale et abusive de sanctions prises par des pays tiers,

Comme le suggère à juste titre un article du Financial Times du 21 janvier, le Président américain n’a pas dû perdre beaucoup de sommeil en prenant connaissance de ces propositions dont l’essentiel visait pourtant (sans jamais les nommer) les Etats-Unis et les privilèges exorbitants du dollar américain.

Il est vrai que l’analyse signale correctement une série de problèmes réels ; cependant, les 15 actions suggérées, pour indispensables qu’elles soient, n’apportent pas une réponse suffisante pour remédier aux faiblesses structurelles identifiées. Une fois encore, comme ce fut le cas des propositions concernant la création d’une « Union des Marchés de Capitaux européens », la Commission s’abstient d’aborder les conditions préalables nécessaires pour atteindre les objectifs qu’elle s’est fixée, comme nous essayons de le démontrer ci-dessous.

  1. Le rôle international de l’€ 

L’objectif de développer le rôle international de l’€ est non seulement louable, mais il est essentiel pour réaliser l’ambition d’une stratégie autonome de l’UE au sein d’un ordre mondial multilatéral. La Communication identifie quatre dimensions du rôle de l’€ : le financement des échanges commerciaux, son attrait pour les investisseurs, le développement de l’infrastructure des marchés et des instruments financiers libellés en € et son rôle en tant que monnaie de réserve.

Si des efforts soutenus doivent être entrepris pour libeller en € le maximum de transactions transfrontalières hors Eurozone (ce qui assure leur dénouement sur le sol de l’Union), attirer les investisseurs et augmenter la part de l’€ dans les réserves des Banques Centrales est principalement fonction de la « confiance » des opérateurs dans la liquidité et résilience des marchés ainsi que celle des citoyens et des autorités monétaires dans  la pérennité de la Monnaie Unique.

Pour mériter cette confiance, il faut éliminer dans l’esprit des intervenants, tout risque de « redénomination » qui découlerait d’un rétablissement des monnaies nationales. Des progrès incontestables en ce sens ont été engrangés depuis la crise financière de 2008 et certaines propositions de la présente Communication visent à les renforcer : compléter l’Union Bancaire, rapatriement d’infrastructures financières présentant un risque systémique, création de marchés de matières premières et d’instruments dérivés en €, &c. ; en particulier, l’accord sur le Plan de Relance, qui prévoit l’émission de € 750 milliards d’obligations par l’UE, est de nature à alimenter de façon significative la liquidité du marché des actifs libellés en €, tant sur le plan qualitatif que quantitatif. Cependant, tant que le risque de redénomination persiste, il limitera tout argument favorisant l’utilisation de la Monnaie Unique.

De même, développer les instruments libellés en € implique leur règlementation et renforcer l’infrastructure comporte, en parallèle, la responsabilité de leur fonctionnement, surtout en temps de crise ou de tensions. C’est, en effet, l’envergure du marché en $, la robustesse de sa réglementation et la confiance que les opérateurs étrangers mettent dans la capacité et la volonté politique des autorités américaines de prendre en compte leurs besoins, qui expliquent l’acceptation, en contrepartie, des privilèges exorbitants dont bénéficie le $. L’arrivée au pouvoir du tandem Biden-Yellen, remplaçant Trump-Mnuchin, est de nature à rassurer les opérateurs. C’est donc à un standard particulièrement élevé que l’UE doit viser si elle ambitionne de rivaliser avec le $, ce qui impliquera sa volonté d’y consacrer les moyens nécessaires.

Or, quoique la crise de la Covid ait indubitablement contribué à démontrer la plus-value de l’Union, non seulement sur le plan sanitaire, mais également en matière de la coordination de la mobilité et de financement conjoint (soutenant puissamment l’argument en faveur de l’intégration de l’UE), elle a simultanément fait apparaître des tensions entre les 27, qui augmentent sa fragilité. Par exemple, les compromis autour des négociations sur le budget pluriannuel (2021-27) et du Plan de Relance ont, une fois de plus, souligné les faiblesses engendrées par la règle de l’unanimité ou encore, plus récemment, la polémique autour des contrôles aux frontières mais surtout la cacophonie sur le rôle de la Commission dans le dossier de la fourniture de vaccins : les «eurosceptiques» de tout poil blâment, avec une mauvaise foi crasse, les dérapages attribuables aux lenteurs intrinsèques de décisions prises à 27 (surtout dans un domaine nouveau et inconnu), au point de glorifier la Grande-Bretagne et son choix du Brexit. Ainsi, ils oblitèrent la vérité qu’une concurrence non maîtrisée entre les 27 aurait inévitablement dégénéré en une répartition inégalitaire des doses, créant dans ces temps troublés les conditions idéales pour faire triompher leur nationalisme nauséabond.

Par ailleurs, les interprétations divergentes de la gouvernance régissant le Plan de Relance mettent en cause sa capacité de servir de socle à une réforme pérenne du financement de l’Union ce qui, en cas de conflits, pourrait déclencher une crise de confiance dans la monnaie. A titre d’exemple, il suffit de constater qu’en marge de la tendance générale de l’augmentation (inévitable) des dettes publiques, induite par la pandémie, des divergences significatives apparaissent entre les trajectoires d’endettement de la France et de l’Allemagne ; celles-ci deviendront rapidement inacceptables (aux allemands, et al.), paralyseront les mécanismes de solidarité et fragiliseront la confiance des citoyens et des investisseurs étrangers dans l’€.

Deux conditions prioritaires semblent nécessaires pour assurer une confiance pérenne dans la Monnaie Unique : l’extension de l’Eurozone aux 27 PM d’une part et une augmentation substantielle des « ressources propres » de l’UE de l’autre, deux problèmes qui sont passés sous silence par la Commission.

L’extension de l’Eurozone, inscrite dans le Traité, est nécessaire pour mettre la gestion économique et financière de l’Union sur le même plan que celui des émetteurs d’autres monnaies auxquelles l’€ veut se comparer et/ou rivaliser. Cela implique l’existence d’une autorité politique exécutive forte, parlant au nom des 27, car c’est seulement à cette condition, en coordination avec la BCE, que l’Union pourrait assumer les lourdes responsabilités (et bénéficier des avantages correspondants) qui vont de pair avec la gestion d’une monnaie de réserve acceptée universellement (à l’aune du tandem gouvernement fédéral et Banque Fédérale de Reserve aux Etats-Unis). 

L’augmentation des ressources propres est nécessaire pour rendre le financement de l’Union plus autonome des PM et donc de donner une assise aussi large que possible pour assurer la crédibilité de sa monnaie. En contrepartie, outre un soutien financier direct aux PM (comme celui prévu dans le Plan de Relance), le budget européen pourrait assumer, à la place des budgets nationaux, le financement d’une défense commune crédible (autre attribut indispensable de la confiance dans une monnaie de réserve), ainsi que ceux de matières telles que l’environnement, les affaires étrangères, la protection des frontières et l’immigration. Ainsi l’€ serait moins exposé aux aléas que rencontrent périodiquement certains PM, ces difficultés éventuelles ne remettant pas en cause la stabilité de la monnaie. Le marché des changes pourrait alors pleinement remplir son rôle d’ajustement de la valeur externe de l’€, rétablissant au profit collectif des 27 un outil dont ils sont privés individuellement et qui a exigé d’instaurer un cadre budgétaire national rigide (Pacte de Stabilité, Semestre européen &c.) imposant, souvent à contretemps, des politiques d’austérité pénibles.

Tant que ces deux conditions ne sont pas remplies les objectifs d’augmenter significativement le rôle de l’€ dans les marchés financiers et comme monnaie de réserve ou d’augmenter l’influence géopolitique de l’Union sont destinés à rester des vœux pieux.

  •  L’euro comme monnaie de transaction

L’utilisation accrue de l’€ a été identifiée correctement comme une preuve de son acceptabilité et constitue donc un objectif prioritaire. L’extension de son usage doit porter simultanément sur l’accroissement des investissements directs, sur l’utilisation d’instruments financiers libellés en € ainsi que sur les flux commerciaux internationaux. Cela appelle deux remarques :

D’abord, l’élargissement du marché des capitaux en € est un des éléments déjà abordé par la Commission dans le Plan d’Action pour les Services Financiers remontant aux années 2000 et le projet d’Union des Marchés de Capitaux en 2015 mais, il faut l’avouer, sans grand succès, la City de Londres (hors Eurozone) ayant dominé le secteur jusqu’au Brexit dans le fuseau horaire européen.

Ensuite, sur le plan commercial, le système bancaire européen demeure très largement tributaire de son accès aux financements de ses actifs libellés en $ et donc aux accords « swap » entre la BCE et la Banque de la Réserve Fédérale américaine, mentionnés dans la Communication. Pour attirer des opérateurs internationaux à libeller leurs transactions en €, il conviendra à la BCE, à son tour, d’offrir à leurs Banques Centrales respectives des lignes swap pour offrir le support nécessaire aux financements requis (un réseau partiel est déjà en place). Rappelons, cependant, que ces lignes sont sujettes à annulation unilatérale (comme l’octroi des équivalences dans le domaine des services financiers). Par conséquent, pour renforcer le rôle de la monnaie unique, il convient de diminuer considérablement le volume des transactions financées dans l’Eurozone en $ pour assurer l’indépendance et la stabilité de l’€.

  • Le régime de sanctions et l’extraterritorialité de leur application.

Tout régime de sanctions introduit par une juridiction est limité, en principe, dans son application à leurs territoires et aux personnes/entités qui y exercent une activité. La question de l’extraterritorialité se pose donc dès lors qu’une juridiction envisage d’étendre le champ d’application de sa législation unilatéralement au-delà de ces limites.

Notons d’abord que le seul fait d’utiliser  la monnaie de l’auteur des sanctions est suffisant pour considérer que l’opération tombe sous sa juridiction puisqu’elle se dénoue nécessairement sur son territoire ; S’en saisir ne constitue donc pas une extension abusive d’une extraterritorialité inexistante.

Par contre, si l’opération est exécutée 100% en dehors de cette  juridiction, le fondement d’une application de sanctions ne relève plus du droit mais du rapport de forces entre les parties. Ainsi, quand les Etats-Unis menacent de sanctions des entités commerçant avec l’Iran, ces dernières sont amenées à juger pragmatiquement si les opérations qu’elles effectuent avec les Etats-Unis – et sur lesquelles les américains ont juridiction – sont prioritaires ou  peuvent être sacrifiées.

Ce raisonnement s’applique mutatis mutandis à l’Union Européenne et aux Etats-Unis. Il s’agit donc de décider si dans le but d’échapper à l’application de sanctions extraterritoriales, l’UE est prête à risquer une escalade des conflits avec les américains et, par exemple, s’exposer à la suppression des lignes swap (voir plus haut) qui porterait un coup fatal à l’€. En réalité, les deux parties n’ont donc aucun intérêt à une telle escalade (sur le même raisonnement régissant la dissuasion nucléaire mutuelle), car c’est un pari perdant-perdant.

Cependant, tant que les Etats-Unis bénéficient d’une puissance militaire et monétaire infiniment supérieure, l’Union a tout intérêt à renforcer son indépendance relative avant d’envisager un bras de fer basé sur une position morale (?) et/ou souverainiste (discutable).

  • Conclusion

La Communication de la Commission identifie une série de mesures utiles à favoriser l’utilisation de l’€ avec pour objectif de renforcer les capacités de l’Union à peser sur les grands dossiers géopolitiques. Dans l’après-pandémie cela peut contribuer à instaurer une gouvernance multilatérale de la planète par opposition à une soumission à un duopole américano-chinois.

Malheureusement la mise en œuvre des mesures proposées n’atteindra pas son objectif si, préalablement, il n’est pas mis définitivement fin aux doutes qui subsistent sur la pérennité de l’€.

Finalement, malgré des déclarations bienvenues, ce serait une grave erreur de compter sur la nouvelle administration américaine qui, dès son installation, a affirmé son objectif de « buy American », pour imaginer qu’elle abandonnera toute velléité d’utiliser sa monnaie comme instrument de puissance dans le nouveau paysage géopolitique qui s’installe. La promotion de l’€ pourrait donc rencontrer des oppositions déterminées.

Il est plus que temps que les 27 Pays Membres de l’Union comptent avant tout sur leurs propres efforts pour donner à tous leurs citoyens les perspectives économiques, sociales, et culturelles auxquelles ils aspirent et de leur en assurer la jouissance en toute sécurité.

Bruxelles, le  27 janvier  2020